经济观察网 记者 宋馥李 在政府和社会资本合作（PPP）投资额一路高歌猛进突破17万亿元后，一系列问题随之暴露。
近日，为了规范PPP项目发展，财政部近期发文集中清理PPP项目库，清退不合规项目。国资委随后也发文要求PPP主力军央企对PPP业务实行总量管控，防范风险。
PPP发展3年多以来，投资的主力始终是央企和地方国企，且份额呈现出上升趋势，而民企的市场份额不断下降，PPP被泛化滥用现象愈演愈烈。
国家发改委也正在对央企和民企参与 PPP 项目一抑一扬。在刚刚发布的相关文件中，发改委规定重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目，在经营层面保证民企参与 PPP项目风险可控；同时鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本 PPP项目。
何以大力度推动国退民进？这三年来，央企所有的PPP项目，仍大量集中在基础设施条件较好的城市。而在最需要投资的领域和地处偏远的生态功能区，则备受冷落，这导致资金投入的边际效应越来越小。
提速环保PPP
事实上，在生态环保领域，民营资本一直保持着旺盛的参与热情。
近日，根据财政部公布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，民企参与生态环保项目明显增加。相比去年位居前列的市政工程、交通运输和水利建设领域，今年位居前列的分别是市政工程、生态建设和环境保护。
鼓励民营企业参与生态环保领域的PPP投资，是本轮政策转向的重要指向，尤其是急需投资的生态功能区。
生态功能区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态功能区内，有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。建立生态功能区，对于防止和减轻自然灾害，协调流域及区域生态保护与经济社会发展，保障国家和地方生态安全具有重要意义。
为生态功能区植入PPP项目，首先要给该地区找到独一无二的资源禀赋，把资源转化为资产，并培育为一个产业。PPP模式应用于生态主体功能区县域经济发展，能够突破财政投入不足和县域发展受困的格局，整合社会资源，形成多元化、可持续的资金投入机制。
近年来，一些民营企业，也逐步涉足了PPP项目的设计和运营。北方中郡投资（北京）有限公司（以下简称中郡运营）的总经理钱瑞霞说：“国家对于生态功能区的PPP项目，在政策方面应当有特殊的安排。”
钱瑞霞认为，一方面，生态功能区的县级政府，对PPP项目极为渴求，亟需社会资本进入；而另一方面，在理想和现实之间，又存在着诸多羁绊。
首先，生态功能区的生态环境脆弱，区域内的草原、沙地和湖泊，往往得不到及时的生态修复，需要政府投入大量人力物力进行生态建设，而这些地区的政府，往往对PPP认识有限，政府治理体系不尽科学，运行效率低。
其次，生态功能区的县级政府普遍财政收入低，经济总量小，属于经济欠发达地区，甚至是国家级贫困县，这样的地区更需要金融的支持，但这些地区往往又是传统金融机构不愿意光顾的地方。
再次，生态功能区大都处在边疆和少数民族地区，这些地区文化资源非常丰富，却往往处于原始状态，缺乏挖掘和开发。在PPP项目的启动阶段，这些地区往往缺乏一整套的资源要素，诸如科技、金融和商业模式，统统都是短板。
上述三个矛盾，对于民营产业资本来说，是一道艰难的选择题。生态功能区的PPP项目，一方面蕴藏着巨大的商机，一方面又基础落后、风险巨大。在这样的背景下，产业资本一定更愿意去义乌这样的百强县，因为这些地方的基础设施很完善，投资回报稳定可期。
破题财政困境
环境保护部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂近期表示，目前，在环保领域，基本上都是以公益性项目为主，后期需要政府付费。但如果不创新环境PPP项目的投资回报机制，完全依靠政府付费，项目就难以持续。
钱瑞霞认为，要打破相互观望的僵局，一定是政府先动起来，主动与社会资本合作，放开市场，拥抱民营资本。既然是缺基础设施，缺乏公共服务设施，那一定要政府来牵头，想办法先筹措启动资金，为社会资本提供完善稳定的政策保障，才能最终吸引民间资本。
今年5月份，以内蒙古扎赉诺尔区全域旅游基础设施及公共产品建设项目为例，该项目总投资约3.2亿元，对于经济总量偏小、财政能力较弱的扎赉诺尔，这样的投入堪称巨资投入。
传统模式下，政府通过负债来建设基础设施和公共服务，往往造成地方政府举债过高。而PPP模式下，政府的投资支出由政府负债转变财政一般性预算支出，通过政府购买服务的方式引入社会资本、拓展融资渠道，把资源转变为资产，提供真正符合市场需求的产品。
正是在这样的思路下，内蒙古扎赉诺尔区政府引入了中郡运营等一批民营企业，全面参与扎赉诺尔的全域旅游大开发。中郡运营作为中国生态功能区产业运营商，为县域经济发展提供战略规划、投融资、基础设施提升、公共服务配套、产业导入以及品牌运营等一揽子服务。
在钱瑞霞看来，中郡运营作为产业设计者，他们做的第一件事是为县域经济定位，为该生态功能区的发展方向定位。通过定位，把资源统筹起来，把蓝图描绘出来，然后在延揽产业资本进入，无论是旅游开发，还是生态修复，抑或是特色农业……让产业资本循序渐进地进入该区域。
其难点在于：生态功能区的首要发展目标，是保护该区域的生态不被破坏，为国家输出生态产品，或者涵盖水分，或者实施沙地治理，或者维持生物多样性，这样的功能不能破坏，只能增强。设计主导产业，必须在这个前提下展开。
求解绿色回报
有关数据显示，“十三五”期间中国绿色产业每年至少需要投入2万亿以上，近五年大气治理需求约为1.7万亿，其中政府的财政资金大概只能提供其中的10%至15%，大量资金缺口需要民间资本给予支撑。
森林、草原和湖泊，兼有生态建设保护的主体功能和绿色生产的经济功能，是经济和社会可持续发展的重要基础。随着生态环境产业进入万亿投资的新时代，如何运用社会资本完成生态治理，是为问题的关键，要践行绿水青山就是金山银山，在政府积极引导的同时，最终要靠商业的力量。
目前，中国尚未建立起促进绿水青山转变为金山银山的环境经济政策体系。对于生态功能区县域来说，往往并没有特别大的工程项目，主导产业投资期长，回报率不确定，令社会资本望而却步。
不过，在钱瑞霞看来，围绕生态保护而设计的PPP项目中，完全可以实现可观的回报。
以内蒙古陈巴尔虎旗中国草原产业集聚区PPP项目为例，中郡运营牵头的社会资本联合体中标金额8.56亿元，项目内容包括草博馆、草博园景观绿化及城市品牌营销等一系列工程。在该项目中，以草牧业为主导产业的陈巴尔虎旗，将生态修复、草牧业和全域旅游结合开发，吸引了社会资本的参与。
当然，运营的关键，还是要集中精力来发展。钱瑞霞认为，要围绕一个县级政府来定位，首先是选择出当地的特色主导产业，而主导产业不能过多，过多就谈不上主导，对于县域经济来说，主导产业一般不能超过三个。
绿水青山是资源状态，金山银山是产品状态。从绿水青山变成金山银山，中间需要漫长的过程。这其中，县一级政府信用，能不能打动社会资本，往往是PPP项目成败的关键，同时也是社会资本很困惑的事。
一个公共产品的设计、建设、融资、运营、维护、移交的确需要相当长的过程。PPP项目成功与否，必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排。彼此守约、遵守契约精神，是PPP模式的最佳合作环境，政府信用必须为PPP项目保驾护航。
从市场角度来看，生态环保项目有着需求量大、项目投资额小、分布零散等特征，故而民营企业的参与积极性要明显高于国有企业，在该领域也诞生了许多家利润可观、业务持续性良好的优质民营上市公司。
未来，政府推出PPP项目的核心诉求，将从融资转向运营，并筑牢守信的底线，那些具有公益性且有良好现金流的生态环保PPP项目，会密集推出并落地，民营资本将会新一轮的PPP项目推进中，发挥更为重要的作用。